Mercado wordt bijna 30 meter hoog.

Reconstructie: Waarom Mercado in hartje Groningen ruim 10 meter hoger wordt dan het bestemmingsplan toestaat

Mercado wordt bijna 30 meter hoog. Illustratie: Ontwerpbureau De Zwarte Hond en Loer Architecten

Het conflict over Mercado, een nieuw appartementencomplex annex overdekte markthal in hartje Groningen, lijkt misschien iets voor bestuursrechtelijke fijnproevers. Maar het gaat niet echt om die paar meter meer of minder. De vraag is: wie bepaalt hoe de stad eruitziet?

In de door corona stilgelegde binnenstad van Groningen bromt het bouwverkeer in de Rode Weeshuisstraat gewoon verder. De stalen wapening piept naar buiten door het beton van een half gesloopt pand. Op het hekwerk rond de bouwput tonen artist’s impressions een appartementencomplex vol glas en groen en bewoners die glimmen van geluk. Dit wordt Mercado.

Niemand zal het oude slooppand erg gaan missen. Er is ook niemand echt tegen de komst van appartementen voor gelukkige mensen. Sterker nog: de omwonenden zijn uitgesproken enthousiast over de bouwplannen, die de toch wat donkere Rode Weeshuisstraat in een woon- en winkelstraat met nieuw elan veranderen.

Toch is er iets raars aan de hand met het gebouw.

‘Buitensporig ingrijpen in het beeld van de binnenstad’

Dat rare bracht de Stichting Vrienden van de Stad Groningen ertoe bezwaar te maken tegen de vergunning voor Mercado. ,,We hebben moeite met het buitensporige ingrijpen in het beeld van de binnenstad’’, verklaart bestuurslid Pieter Bootsma, ,,en met de gang van zaken bij het geven van de vergunning.’’

Mercado krijgt een vertrapte dakopbouw; lager aan de straatkant, hoger naar binnen toe. Op z’n hoogste punt is het gebouw 28,4 meter. Dat is aanzienlijk hoger dan de omliggende panden, die slechts 16 tot 18 meter hoog zijn − uitgezonderd het oude V&D-pand.

Nieuwbouw in de binnenstad mag volgens het bestemmingsplan eigenlijk niet hoger zijn dan die 18 meter. Toch stond de gemeente dit plan in het najaar van 2019 toe. Niet dat daarbij over één nacht ijs is gegaan: Stadsontwikkeling onderzocht of Mercado past bij de visie van de gemeente op de binnenstad, de bouwer overlegde uitgebreid met de buurt. Een eerder ontwerp, dat nog hoger zou worden en geen verspringende dakhoogte had, werd afgekeurd.

‘Bouwplannen zijn steeds vaker een soort een-tweetje tussen ambtenaren en ontwikkelaars’

Maar, en dat is de gang van zaken waar de Vrienden zo verbolgen over zijn, de gemeenteraad bleef helemaal buiten die besluitvorming. ,,Bouwplannen zijn steeds vaker een soort een-tweetje tussen ambtenaren en ontwikkelaars’’, zegt Bootsma. Hij weet dat omwonenden wel zijn geraadpleegd, maar vindt dat niet genoeg.

loading

„Mercado betekent een stevige ingreep in de binnenstad en heeft impact op de Grote Markt, die vaak de huiskamer van de stad wordt genoemd. Die is van alle Groningers, niet alleen van de direct omwonenden.’’ Als de bouwplannen in de gemeenteraad waren behandeld, hadden stadsbewoners daarbij kunnen inspreken − maar dat is dus niet gebeurd.

Bouwplannen onderverdeeld in drie categorieën: groot, medium en klein

Waarom niet? Dat heeft te maken met de Crisis- en Herstelwet, een pakket maatregelen uit 2010 om bouwaanvragen sneller en gemakkelijker te maken. De achterliggende gedachte komt hierop neer: het is voor niemand handig als voor iedere dakkapel de gemeenteraad eerst toestemming moet geven. Daarom zijn bouwplannen onderverdeeld in drie categorieën, van groot via medium naar klein.

Iets als het Forum of een nieuwe woonwijk moet de gemeenteraad altijd eerst bespreken. Minder ingrijpende projecten komen alleen op de raadsagenda als iemand daar expliciet om vraagt. De raadsleden krijgen informatie over zulke projecten in een zogenoemde ‘piepmail’. Als niemand ‘piept’, mag het college aannemen dat de gemeenteraad geen probleem heeft met de plannen.

Dan is er nog een lijst met ‘kruimels’: bouwprojecten van zo geringe impact dat het stadsbestuur de raad überhaupt niet betrekt bij het geven van een vergunning. Een dakkapel is bijvoorbeeld een ‘kruimel’. Maar Mercado ook.

Uitbreiding van het hoofdgebouw

Dat komt door artikel 4.1 uit Bijlage II bij het Besluit Omgevingsrecht (BOR), waarin staat dat een ‘bijbehorend bouwwerk’ niet hoeft te voldoen aan alle voorwaarden uit het bestemmingsplan. De definitie van zo’n bijbehorend bouwwerk is ‘een uitbreiding van het hoofdgebouw’. Het maakt verder niet uit of die uitbreiding naast, achter of bovenop het hoofdgebouw komt.

,,Ze hadden met dat wetsartikel in theorie zelfs een gebouw van 100 meter kunnen neerzetten’’, denkt Pieter Bootsma van de Vrienden van de Stad Groningen. ,,Zolang RO/EZ (de gemeentelijke dienst Ruimtelijke Ordening en Economische Zaken, red.) maar roept dat het zo goed bij de visie op de stad past.’’

Als een meerderheid van de gemeenteraad zo’n wolkenkrabber zou wensen: prima. Bootsma zou er nog steeds niet gelukkig mee zijn, maar dan zou hij in elk geval bij de volgende verkiezingen iets met z’n onvrede kunnen doen. ,,Deze gang van zaken is gewoon ondemocratisch.’’

Wethouder: Gehandeld in lijn met wat de raad wil

Dat vindt wethouder Roeland van der Schaaf (PvdA) te kort door de bocht. ,,Het college is óók gekozen’’, zegt hij. ,,Wij moeten besturen volgens democratisch vastgestelde kaders, de gemeenteraad moet daar vertrouwen in hebben. Is dat vertrouwen er niet, dan heb je een conflict. Maar ik durf wel te zeggen dat wij hier helemaal in lijn gehandeld hebben met wat de raad wil.’’

De controverse rond Mercado verraste Van der Schaaf volledig. ,,Ik had geen moment het idee dat dit gevoelig lag. We hebben nadrukkelijk tegen de ontwikkelaar gezegd: we gaan pas akkoord als je intensief overlegt met de omwonenden. Die zagen Mercado als een grote verbetering.’’

Waarom zei Van der Schaaf niet: we gaan pas akkoord als de gemeenteraad dat ook is? Omdat hij dat niet kon, al had hij gewild. ,,Ik mag niet kiezen welke vergunningsprocedure ik volg’’, legt de wethouder uit. ,,Als we te licht inzetten, worden we op de vingers getikt, maar dat gebeurt ook bij een te zware procedure.’’

Bij dit kaliber afwijking van het bestemmingsplan − een ‘bijgebouw’ bovenop een ‘hoofdgebouw’ − hoort een kruimelgevalprocedure. ,,Dan kunnen we de raad hooguit informeren’’, zegt Van der Schaaf. ,,En dat is ook gebeurd.’’

Raadslid trekt zijn wenkbrauwen op

Dat is gebeurd, erkent gemeenteraadslid Herman Pieter Ubbens (CDA), zij het wat summier. ,,We kregen bericht dat Mercado in ontwerp was, en in 2018 zagen we een eerste artist’s impression . Goh, dacht ik toen, goed dat ze daar iets moois terugbouwen.’’ Na het bewaar van de Vrienden van de Stad Groningen begon hij zich meer in de gevolgde gang van zaken te verdiepen. Ook hij trekt er nu zijn wenkbrauwen over op.

,,Ik vertrouw de wethouder als hij zegt dat de afwegingen zorgvuldig zijn, dat dit plan goed bij de visie op de binnenstad past’’, verklaart Ubbens. ,,Maar het komt mij vreemd voor dat je van een gebouw mag zeggen: verdieping 1 tot en met 3 is hoofdgebouw, 4 tot en met 6 is bijgebouw. En dat je dan 10 meter boven het bestemmingsplan uit mag bouwen, zonder de gemeenteraad daarin te kennen. Wat is dat bestemmingsplan dan nog waard?’’

Over niet al te lange tijd is het antwoord: niets. Het is de bedoeling dat in 2021 in heel Nederland de Omgevingswet ingaat, die tientallen andere ruimtelijke wetten vervangt.

‘Positie van de gemeenteraad wordt er niet sterker op’

Gemeentes stellen dan geen bestemmingsplannen meer vast, maar maken op hoofdlijnen een omgevingsplan voor hun hele grondgebied. Projectontwikkelaars en bewoners mogen er ook aan bijdragen. Wil een projectontwikkelaar van het omgevingsplan afwijken, dan beslist het college en heeft de raad alleen adviesrecht. ,,Ik schat dat de positie van de gemeenteraad er niet sterker op wordt’’, zegt Pieter Bootsma.

Het bezwaar tegen de vergunning voor Mercado in de Rode Weeshuisstraat is intussen afgewezen. De Vrienden van de Stad Groningen laten het er verder bij. ,,Wij hadden ook niet direct het idee de juridische hole in the bucket te hebben gevonden. Het heeft nu geen zin en het is maatschappelijk ook onfatsoenlijk om door te procederen’’, zegt Bootsma. Roeland van der Schaaf zegt toe dat hij niet alleen de gemeenteraad, maar ook de Vrienden van de Stad Groningen in het vervolg actiever en eerder betrekt bij bouwplannen in de stad. ,,Ik hoop dat die intentie realiteit wordt’’, zegt Bootsma.

Volgende plan hangt al in de lucht

Vlakbij de Rode Weeshuisstraat hangt het volgende plan al in de lucht. Boven de voormalige openbare bibliotheek aan de Oude Boteringestraat 18, om precies te zijn. De Rijksuniversiteit Groningen is van plan er een extra verdieping bovenop te bouwen. Het gebouw overschrijdt dan de maximale hoogte in het bestemmingsplan. Maar ook dit geldt voor de wet als kruimel, en de gemeente is ook hier verplicht de lichtst mogelijke procedure te volgen. Wie bepaalt hoe de Oude Boteringestraat eruit komt te zien?

menu